農(nóng)村土地確權(quán)政策執(zhí)行評估與建議

　　廖洪樂李劍

　　為落實中央開展強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策執(zhí)行情況“回頭看”精神，國家自然科學基金管理科學部2013年第二期主任基金應急項目設立《農(nóng)村土地政策執(zhí)行問題研究》子項目，對2004—2013年中央出臺的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證等五大類土地政策執(zhí)行情況進行評估。本次農(nóng)村土地政策執(zhí)行評估主要依據(jù)兩類數(shù)據(jù)，一是對河北、遼寧、江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、四川和陜西等11個省的98個縣市（縣市農(nóng)經(jīng)和國土管理部門）、109個村和1076戶農(nóng)戶進行大樣本調(diào)查所獲數(shù)據(jù)；二是在湖北、山東、河南等省的5縣市、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和20多個行政村的實地調(diào)研資料。在此基礎上形成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證政策執(zhí)行評估情況報告及政策建議。

　　農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證政策執(zhí)行面臨的問題

　　（一）有些干部對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的重要性和必要性認識不足。比如有人認為大多數(shù)地方在二輪承包時發(fā)過土地承包經(jīng)營權(quán)證，這次再發(fā)一次是勞民傷財，完全沒必要；還有人認為這次確權(quán)會使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會不穩(wěn)定，等等。

　　（二）土地所有權(quán)沒有確給真正具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。據(jù)課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，52個已完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的村中，有19個村土地所有權(quán)確到行政村一級，占36.5%；有33個村土地所有權(quán)確到村民小組一級，占63.5%；有近40%的村其土地所有權(quán)并沒有確給每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，只是以行政村為單位進行所謂的集體土地所有權(quán)總登記。這種總登記雖然也通過了主管部門驗收，但沒有多大實際意義。

　　（三）違法占用宅基地現(xiàn)象比較普遍，宅基地確權(quán)登記頒證面臨諸多矛盾。盡管有關部門就違法占用宅基地確權(quán)問題給出了原則意見，但在實踐中有些意見農(nóng)民并不認可。比如，已擁有一處宅基地的農(nóng)民，可因繼承而登記第二處宅基地，而擁有兩處宅基地的農(nóng)民卻只能登記一處宅基地，農(nóng)民認為這種規(guī)定不合理。又比如，有些地方自1987年《土地管理法》實施起對農(nóng)民超占宅基地進行罰款收費，農(nóng)民要求對已經(jīng)做過罰款處理的超占面積予以正式登記，而不只是備注登記。此外，對私下買賣宅基地也沒有統(tǒng)一處理意見。

　　（四）土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面臨諸多不確定因素。

　　第一，登記承包地塊面積時，究竟應該登記哪個面積。這里有四種情形。一是承包地塊面積不準。有些地塊實測面積多于記載面積，有些地塊實測面積少于記載面積。二是承包地已合法或非法轉(zhuǎn)為宅基地或其他建設用地，轉(zhuǎn)用土地該如何確權(quán)登記頒證。三是有些農(nóng)戶將國有林場邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應當確權(quán)登記頒證。四是有些農(nóng)戶將祖?zhèn)鞣课莶鸪�開墾成耕地是否應當確權(quán)登記頒證。

第二，承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接。當前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實行“長久不變”，到時會不會重新調(diào)地？到時如何變更登記承包期限？

　　第三，土地測繪機構(gòu)與政府農(nóng)經(jīng)部門如何協(xié)同工作。測量機構(gòu)有測量方面的專業(yè)知識，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農(nóng)經(jīng)部門，實際工作中出現(xiàn)了兩個機構(gòu)相互扯皮現(xiàn)象。

　　第四，有些地區(qū)的試點避重就輕，其超前探索與指導作用不大。有些試點縣為完成任務，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時擱置，等待上級部門出臺辦法后再統(tǒng)一處理。這種做法使試點意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導意義不大。

　　（五）經(jīng)費保障不足，地方政府觀望心態(tài)嚴重。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)戶宅基地1300多萬公頃，經(jīng)營性建設用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）385萬公頃，宅基地和建設用地確權(quán)登記發(fā)證宗數(shù)約2.6億宗，是所有權(quán)發(fā)證宗數(shù)的40倍；耕地1.3億公頃，需發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證2.3億份，測量耕地地塊數(shù)近10億塊。相對于土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，建設用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作量大，所需費用數(shù)額巨大。目前，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證經(jīng)費主要由地方政府籌集，中央財政給予補貼。因此，一些地方觀望心態(tài)較重，擔心先完成會吃虧。

　　政策建議

　　（一）加強宣傳與培訓，提高各級干部的思想認識。中央、省級和縣級政府要通過廣播、電視、報紙等多種渠道和途徑，加大對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權(quán)威，澄清社會上有關農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種片面或錯誤認識，將各級干部的思想統(tǒng)一到中央的正確決策上來。

　　（二）土地所有權(quán)要確給真正具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。第一，土地所有權(quán)要確給農(nóng)民集體，而非農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這主要基于以下兩點理由：一是很多農(nóng)村沒有設立農(nóng)民集體經(jīng)濟組織；二是即便設立了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，目前其法律地位尚不明確，集體經(jīng)濟組織全權(quán)代表農(nóng)民集體缺乏法律支持。第二，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，屬行政村集體所有的確給行政村農(nóng)民集體，屬村民小組所有的確給村民小組農(nóng)民集體。

　　（三）針對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證遇到的具體問題，出臺全國性的指導意見。比如，可通過有償使用或補繳相關費用等辦法將超占宅基地登記為合法面積；若宅基地私下買賣與流轉(zhuǎn)行為能獲得土地所有權(quán)單位認可，可將其登記為合法宅基地；無論實測面積是多還是少，新版土地承包經(jīng)營權(quán)證按實測面積登記；對私自強占新開墾的耕地，必須重新發(fā)包后方可確權(quán)登記頒證。

　　（四）保障和合理分配工作經(jīng)費。除堅持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政予以補助”總原則外，中央和省級政府要向社會公開統(tǒng)一的確權(quán)登記頒證經(jīng)費測算公式，確保工作經(jīng)費有保證，使縣鄉(xiāng)政府和干部不再糾結(jié)于“先干是否會吃虧”。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的特殊性，其經(jīng)費分配既要保證實地測量經(jīng)費，也要保證矛盾和糾紛調(diào)處經(jīng)費。

　　（五）合理確定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證完成期限。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證既要靠決心，更要有手段和經(jīng)費保證。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅持“進度服從質(zhì)量”原則，當進度與質(zhì)量沖突時，應堅持質(zhì)量優(yōu)先。

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）